《中國天然氣發(fā)展報告（2018）》白皮書全文（文本版）
“2018年能源大轉型高層論壇”于2018年8月25日在北京舉行。會議經(jīng)國務院發(fā)展研究中心批準，由國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所主辦，國家能源局石油天然氣司、自然資源部中國地質調查局、國家能源局新能源和可再生能源司、全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會、國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心、住房和城鄉(xiāng)建設部科技與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中心、江蘇省如東縣人民政府、中國華電集團公司上海分公司、陜西延長石油（集團）有限公司、國際能源署（IEA）和國際能源論壇（IEF）支持。以下是報告全文:
中國天然氣發(fā)展報告（2018）全文
前言
世界天然氣發(fā)展面臨的環(huán)境形勢正發(fā)生深刻變化，推進天然氣發(fā)爬的積極因素超過以往任何時期。國際石油價格逐步回歸合理區(qū)間，美國“頁巖革命”走向深入，以綠色發(fā)展為特征的新一輪能源轉型正在各主要經(jīng)濟體加速推進。中國天然氣消費快速增長成為世界天然氣較快發(fā)展的主要驅動因素。各級政府高度重視，各類市場主體共同發(fā)力，產(chǎn)量快速增長，多元供應增強，設施建設加快，銷售市場旺盛。在快速發(fā)展的同時，中國天然氣發(fā)展不平衡、不充分的深層次問題和矛盾不斷暴露，亟待通過加快發(fā)展和深化改革來解決。
天然氣是有效治理大氣霧霾、推進中國能源生產(chǎn)和消費革命向縱深發(fā)展的重要抓手。在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實黨中央、國務院關于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設的任務要求，著力解決天然氣發(fā)展不平衡不充分不協(xié)調的向題，確保供需基本平衡民生用氣有力保障，市場規(guī)律得到充分尊重，天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序可持續(xù)發(fā)展。
一、2017年國內外天然氣發(fā)展狀況
世界天然氣消費水平和供應能力同步提高，產(chǎn)量增長總體快于消費，延續(xù)了近年來天然氣供需整體寬松格局。受中韓等國天然氣需求大幅上升拉動，世界管道氣和液化天然氣（LNG）貿易量較快增長，美國LNG出口量大幅增加。受宏觀經(jīng)濟穩(wěn)中向好、能源生產(chǎn)和消費革命持續(xù)推進、大氣污染防治力度加大等因素的驅動，中國天然氣市場呈現(xiàn)供銷兩旺態(tài)勢。2017年中國對世界天然氣消費增量的貢獻達30％以上，成為推動世界天然氣發(fā)展的主要驅動力。
（一）天然氣消費加速增長
亞太市場需求旺盛，世界天然氣消費増速穩(wěn)步提高。2017年世界天然氣消費量達3.67萬億立方米，同比增長3.0％，較過去十年的平均増長水平高0.7個百分點。其中，2017年亞太地區(qū)天然氣消費同比增長6.2％，是2016年增速的兩倍以上，占世界天然氣消費總量的21.0％，提高0.6個百分點，歐洲天然氣消費同比增長5.5％，逆轉過去十年負増長（-0.9％）的態(tài)勢，占世界天然氣消費總量的14.5％，提高0．3個百分點；北美地區(qū)天然氣消費同比下降0．7％，占比25．7％，下降0.9個百分點；獨聯(lián)體地區(qū)天然氣消費同比增加0.6％，占比15．7％，下降0.4個百分點；中東地區(qū)天然氣消費同比增加5.7％，占比14.6％，增加0.4個百分點。2017年，天然氣消費量超過1000億立方米的國家有美國（7395億立方米）、俄羅斯（4248億立方米）、中國（2386億立方米，不含向港、澳供氣）、伊朗（2144億立方米）、沙特阿拉伯（1114億立方米）、日本（1171億立方米）和加拿大（1157億立方米）。2017年世界天然氣消費增量的60％以上來自于中國、加拿大沙特阿拉伯、伊朗和德國等國。
多重利好因素驅動，中國天然氣消費快速增長。2017年中國天然氣消費快速增長，呈現(xiàn)“淡季不淡、旺季更旺”態(tài)勢，全年消費量2386億立方米（不含向港、澳供氣），同比增長14.8％，增速較2016年提高7.2個百分點。天然氣在一次能源消費結構中占比7.3％，同比提高0.9個百分點。其中，城鎮(zhèn)燃氣和天然氣發(fā)電消費増長明顯，消費量分別由2016年的729億立方米、366億立方米増至2017年的937億立方米和427億立方米，占比分別增至39.3％和17．9％；工業(yè)燃料消費量為760億立方米，占比31.8％；化工用氣量延續(xù)低迷態(tài)勢，約為262億立方米，占比由2016年的12.2％降為11.0％。2017年用氣人口3.5億人，比首次突破3億人的2016年多0.4億人。分地區(qū)看，2017年全國天然氣消費量及增量主要集中在環(huán)渤海、長三角和西南地區(qū)，三個地區(qū)天然氣消費量1189億立方米，占比達50％。用氣量超過100億立方米的省份（直轄市、自治區(qū)）有江蘇、廣東、四川、新疆、北京、山東六省市，河北、河南、浙江、重慶四省市用氣量也接近百億立方米。
（ニ）天然氣供應保障能力增強
世界天然氣資源豐富，支撐天然氣供應量快速增長。在需求較快增長的拉動下，世界天然氣產(chǎn)量增速明顯加快。2017年世界天然氣產(chǎn)量3.68萬億立方米，同比増長4％，與2016年相比產(chǎn)量増加約1300億立方米、增速提高3.1個百分點。其中，亞太地區(qū)天然氣產(chǎn)量增長約5％，達6075億立方米，占世界天然氣總產(chǎn)量的比例為16.5％，同比提高0.2個百分點，中東地區(qū)產(chǎn)量増長約4.9％，達6599億立方米，占比17.9％，與去年基本持平；獨聯(lián)體地區(qū)產(chǎn)量增長約6.2％，達8155億立方米，占比22.2％，增加0.5個百分點；北美地區(qū)產(chǎn)量增長1％，達9515億立方米，占比25.9％，下降0.7個百分點。世界天然氣產(chǎn)量居前五位的國家分別是美國（7345億立方米）、俄羅斯（6356億立方米）、伊朗（2239億立方米）、加拿大（1763億立方米）和卡塔爾（1757億立方米）。
世界天然氣資源豐富，資源基礎雄厚。當前世界天然氣資源開發(fā)利用程度總體依然較低，具有持續(xù)增儲上產(chǎn)的堅實基礎。截至2017年底，世界常規(guī)、非常規(guī)天然氣資源開發(fā)利用率分別約為20％和5％，剩余可采儲量193．5萬億立方米，儲采比52．6年。近年來，美國二疊盆地、南美洲東部陸架、東非陸架、東地中海、澳洲西北陸架等領域不斷取得重大發(fā)現(xiàn)。
中國天然氣生產(chǎn)與供應能力持續(xù)增強2。2017年，國內天然氣產(chǎn)量增長超100億立方米，達1480.3億立方米，同比增長8.2％。其中：常規(guī)天然氣產(chǎn)量1338.7億立方米，同比增長8.1％；頁巖氣產(chǎn)量92億立方米，同比増長14.3％；煤層氣地面抽采量49.6億立方米、利用量44億立方米，同比分別增長9.2％和13.8％。此外，煤制氣產(chǎn)量26.3億立方米，同比増長34.3％。四川盆地、鄂爾多斯盆地、塔里木盆地和海域四大氣區(qū)的天然氣產(chǎn)量總和為1233億立方米，約占全國天然氣總產(chǎn)量的83．6％。其中，鄂爾多斯盆地產(chǎn)量450億立方米（含煤層氣產(chǎn)量11億立方米），約占全國天然氣總產(chǎn)量的30.5％，連續(xù)九年為全國第一大產(chǎn)氣區(qū)；四川盆地天然氣產(chǎn)量395億立方米（含頁巖氣90億立方米），約占全國天然氣總產(chǎn)量的26.8％；塔里木盆地天然氣產(chǎn)量370億立方米，約占全國天然氣總產(chǎn)量的25.1％。
中國天然氣資源豐富，但勘探開發(fā)程度依然較低，常規(guī)天然氣發(fā)展仍有較大潛力。同時，隨著技術進步和石油天然氣體制改革的不斷深人，開發(fā)低滲透、深層、深水、火山巖等領域大量的品位低、難動用資源的經(jīng)濟性將逐步顯現(xiàn)，非常規(guī)天然氣資源潛力不斷釋放。在可預見的將來，國內的天然氣生產(chǎn)供應能力將持續(xù)提高。
2017年，中國天然氣進口快速増長，進口量946億立方米，同比增長26.9％。其中，進口管道氣420億立方米；進ロLNG526億立方米，同比增長46.3％。
中國天然氣儲運設施不斷完善，供應能力進一步提升。2017年，陜京四線、中靖聯(lián)絡線等陸續(xù)投人運營；廣東粵東、江蘇啟東LNG接收站投產(chǎn)，儲氣庫擴容穩(wěn)步推進，中俄東線二期、新疆煤制氣外輸管道潛江一韶關段以及天津南港、深圳迭福、浙江舟山LNG等重大工程加快建設。截至2017年底，全國已建成投產(chǎn)天然氣長輸管道7.4萬千米，干線管網(wǎng)總輸氣能力達3100億立方米／年；累計建成投產(chǎn)地下儲氣庫25座，有效工作氣量77億立方米；已投產(chǎn)液化天然氣接收站18座，總接收能力5960萬噸／年。同時，集中推進一批互聯(lián)互通重大節(jié)點性工程，打通管輸瓶頸，特別是廣東管網(wǎng)升壓反輸西二線、天津地區(qū)各氣源互保互供等互聯(lián)互通工程的提前謀劃設施，為應對2017－2018年采暖季北方地區(qū)天然氣供應緊張問題發(fā)揮了關鍵作用。
（三）天然氣貿易更加活躍
世界天然氣貿易穩(wěn)步增長，貿易格局持續(xù)調整。2017年，世界天然氣貿易量1.13萬億立方米，同比增長5.9％，增速提高1個百分點，約占世界天然氣消費量的30.9％，同比提高0.9個百分點。其中，管道氣貿易量7407億立方米，同比增長3.7％，與2016年增速相比略放緩0．3個百分點；LNG貿易量3934億立方米，同比增長10．3％，較2016年增速提高3.6個百分點。
國際LNG貿易空前活躍，參與LNG國際貿易的國家明顯增多。國際LNG貿易總量同比增加367億立方米，出口增量主要來自亞太和北美地區(qū)，進口増量主要來自亞洲和歐洲。LNG貿易量在世界天然氣貿易量中的占比提高1.4個百分點，達34.7％，創(chuàng)歷史新高。2017年，澳大利亞LNG出口量759億立方米，同比上升28.2％，出口目標國增至9個；美國LNG出口量大幅提升，達174億立方米，是2016年出口量的4.1倍，目標市場在各大洲分布廣泛，其中40.9％出口至亞太地區(qū)，15％出口到歐洲。此外，安哥拉、馬來西亞、尼日利亞、文菜等國和巴布亞新幾內亞地區(qū)新增LNG出口量110億,立方米。從進口看，亞洲和歐洲依然是LNG的主要進口地區(qū)，占世界LNC進口貿易量的89％。其中，歐洲ING進口量652億立方米，同比增長15.7％；亞洲ING進口量2835億立方米，同比增長12.9％，増速提高6.1個百分點。
國際LNG貿易靈活性持續(xù)增強。近兩年低油價給亞洲LNG進口商從“溢價”到“議價”的轉變提供了機遇。隨著澳大利亞、美國LNG項目上產(chǎn)，進口來源多元化，亞洲買家已在合同中引入現(xiàn)貨價、交易中心價等混合定價方式，議價能力增強。亞洲LNG價格進一步與油價脫鉤，天然氣獨立定價能力有所提升。國際LNG貿易合同限制性條款減少，合同靈活性增強。近年來，新簽LNG合同呈現(xiàn)目的地條款逐步被淘汰、中短期合同占比增加、合同量縮小、現(xiàn)貨貿易快速發(fā)展等新特點。2017年，國際LNG現(xiàn)貨貿易量約950億立方米，占世界LNG貿易量的24.1％，比2016年增加6.1個百分點；新簽LNG合同中，期限小于5年的合同數(shù)量翻番中長期合同平均年限為6.7年，與2016年的平均年限11年相比顯著縮短；單個合同平均氣量持續(xù)下降，低于2016年的90萬噸／年水平。
國際天然氣價格有所回升。2017年，歐洲、東北亞進口LNG均價隨油價走勢呈現(xiàn)不同程度上漲，美國氣價也出現(xiàn)上漲。2017年上半年，國際工NG供應相對寬松，東北亞夏季現(xiàn)貨價格在5.5美元／MMBTU3左右；下半年，特別是進入冬季受中國“煤改氣”、韓國棄核棄煤等能源政策影響，LNG需求超出預期，同時巴基斯坦等新興市場天然氣需求增長較快，國際天然氣市場出現(xiàn)時段性供需緊平衡，加上國際油價上漲，導致天然氣價格整體上漲。其中，東北亞冬季LNG現(xiàn)貨價格一度突破11美元／MMBtu。2017年，美國亨利中心（Heny Hub）均價2.96美元／MMBtu，同比上漲約20.3％；歐洲國家平衡點（NBP）均價5.8美元／MMBtu，同比上漲24.7％；亞洲LNG進口均價7.7美元／MMBtu，同比上漲15.6％。隨著國際LNG貿易的快速發(fā)展，歐洲、亞太、北美三大市場的天然氣價差進一步縮小，亞洲LNG現(xiàn)貨與歐洲NBP價格走勢趨同。
國內外權威機構預測，未來2～3年，隨著澳大利亞、美國、俄羅斯、東非等新建LNG項目陸續(xù)上產(chǎn)，到2020年新增LNG產(chǎn)能將達9270萬噸并有望突破一億噸。中長期看，世界天然氣市場將延續(xù)總體供大于求的態(tài)勢，供需基本面不支持國際天然氣價格持續(xù)上漲。
中國天然氣進口大幅攀升，進口來源進一步多元化。2017年，中國天然氣進口量946億立方米。其中，管道氣進口同比增長8.8％，約85％進口量來自土庫曼斯坦，烏茲別克斯坦、緬甸管道氣進口量均有所下降。2017年10月，中國石油與哈薩克斯坦石油天然氣公司簽訂了一年期50億立方米的管道氣供應合同。2017年中國LNG進口量快速攀升，進口來源目標國進一步多元化。全年進口ING526億立方米，進口資源目標國達22個，比2016年增加4個。澳大利亞依然為中國LNG進口最大來源國，全年進口237億立方米，同比增長44.3％；其次是卡塔爾，向中國供應103億立方米，同比增長50.4％；再次是馬來西亞、印度尼西亞等國。2017年美國向中國出口LNG21億立方米，比2016年增長7.5倍，約占同年美國LNG出口量的11.7％，中國已成為美國第三大LNG進口國。與管道氣進口相比，LNG進口具有貿易方式靈活多樣、供應較安全等優(yōu)點，疊加非冬季保供期價格相對較低的利好，成為2017年中國保障天然氣需求增長的主要來源。
2017年中國天然氣進口貿易依然以中國石油、中國石化、中海油三大石油公司為主導，其他企業(yè)的天然氣進口貿易規(guī)模不斷擴大。北京燃氣、廣東九豐、新疆廣江等公司的天然氣進口量總和達20億立方米左右，在2017年冬季保供方面發(fā)揮了積極作用。
（四）中國天然氣改革持續(xù)發(fā)力
2017年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于深化石油天然氣體制改革的若于意見》。政府有關部門、企業(yè)等認真學習領會，扎實推進各項改革任務，相繼出臺了一系列改革舉措。
2017年，國家發(fā)展改革委相繼出臺《關于加強配氣價格監(jiān)管的指導意見〉（發(fā)改價格[2017]1171號）、《關于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》（發(fā)改價格規(guī)[2017]1554號）、《關于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》（發(fā)改價格規(guī)[2017]1582號）、《關于全面深化價格機制改革的意見》（發(fā)改價格[2017]1941號）等文件，進一步加強天然氣配送環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，強化成本監(jiān)審，明確“準許成本＋合理收益”的配氣定價原則，規(guī)定準許收益率不得超過7％；降低非居民用氣基準門站價格，深化非居民用氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格形成機制，推進居民用氣價格逐步與非居民用氣價格并軌。上海、重慶天然氣交易中心工作有序推進。
為有序推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，國家發(fā)展改革委等多部委聯(lián)合發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取曖規(guī)劃（2017－2021年）》（發(fā)改能源〔2017）2100號），明確要求清潔取暖要堅持“宜氣則氣、宜電則電”的原則，多種方式并舉；進步強調，“煤改氣”要在落實氣源的情況下按規(guī)劃有序推進，并配套了氣源保障方案。國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關于全面開展天然氣儲氣調峰設施建設運營情況自查和整改的通知》（發(fā)改辦運行〔2017）1628號）等，摸底調査全國儲氣調峰情況，進一步加強儲氣調峰能力建設。
為維護油氣資源國家所有者權益，調整油氣礦業(yè)權出讓收益比例，促進油氣勘查開采，國務院、財政部和自然資源部等部門分別出臺《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017）29號）、《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017）35號）等文件，明確規(guī)定，除特殊情形外，礦業(yè)權一律以招標、拍賣、掛牌等競爭方式出讓，能源資源勘査的礦業(yè)權出讓收益中央與地方分享比例由6：4調整為4：6。財政部、國家稅務總局發(fā)布《資源稅法（征求意見稿）》，對深水油氣資源稅減征30％，對低豐度、低品位油氣資源稅減征20％；專門出臺政策對頁巖氣資源稅減征30％。同時，持續(xù)推進油氣勘查開采體制改革，加強油氣探礦權競爭性出讓。截至2017年，采取競爭方式累計出讓常規(guī)油氣探礦權20個、煤層氣探礦權10個、頁巖氣探礦權22個，新引入上游市場主體32個。其中，2017年掛牌公開出讓新疆5個油氣勘查區(qū)塊探礦權。全面實施油氣探礦權信息公示制度和監(jiān)督檢査，加大區(qū)塊核減退出力度，2013－2017年依法注銷及核減油氣探礦權面積90．9萬平方千米。加大油氣基礎地質調查工作力度，不斷開辟勘查新區(qū)新領域。積極支持天然氣基礎設施建設用地，加快用地審查，保障建設項目依法依規(guī)及時用地。
二、中國天然氣發(fā)展遇到的新問題
不論是推進能源生產(chǎn)和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，還是貫徹落實北方地區(qū)冬季清潔取暖要求，天然氣都肩負著新的歷史使命。打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和打好污染防治攻堅戰(zhàn)，天然氣也是重要的實現(xiàn)路徑之一。2017年受天然氣存量需求快速增長、“煤改氣”迅猛發(fā)展、進口氣供應不穩(wěn)定等因素影響，中國局部地區(qū)個別時段出現(xiàn)用氣緊張狀況。經(jīng)各部門、地方、企業(yè)間通力合作，供需緊張期雖“有驚無險”地度過，但天然氣在快速發(fā)展階段暴露出的問題亟待解決。
（一）產(chǎn)供儲銷體系建設不完善、體制改草不到位制約天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展
從2004年始，中國天然氣已快速發(fā)展十余年，呈現(xiàn)規(guī)模大、增速快、季節(jié)波動性大等特征。同時，在綠色發(fā)展政策支持、大氣污染防治形勢倒逼下，天然氣發(fā)展模式已由供應驅動演變?yōu)樾枨罄瓌印５墚a(chǎn)供儲銷體系待健全、體制改革待深入等因素影響，供應側與需求側不確定因素增多，發(fā)展不平衡問題日益突出，多元化供應體系和市場有序協(xié)同機制亟待完善。
探開發(fā)投入減少造成天然氣増儲上產(chǎn)跟不上消費快速増長的步伐。中國常規(guī)天然氣（含致密氣）資源探明率15％，低于世界平均水平（22.5％）。探明儲量中未動用占比超過4％，即使在當前的技術水平下，剩余的經(jīng)濟可采儲3.9萬億立方米，其大部分資源的開發(fā)成本相對于中緬管道口氣等仍具有明顯的價格優(yōu)勢。但受上游主體少、競爭不充分、考核激勵機制不足、支持政策不夠等因素影響，疊加國際油價低位徘徊、國內資源勘探開發(fā)難度較大等客觀原因，企業(yè)勘探開發(fā)投資能力不足、意愿不強，天然氣新建產(chǎn)能不足，產(chǎn)量增長乏力。盡管2017年全國油氣勘查、開采投資分別為597.5億元和1629億元，同比增長13．3％和22.2％，但還沒有恢復到2015年的投資水平；2016年全國天然氣產(chǎn)能建設規(guī)模較2014年下降50％，導致2017年市場需求增速到14.8％的情形下，國內天然氣產(chǎn)量增速僅為8.2％。
管網(wǎng)建設速度放緩、互聯(lián)互通程度不夠限制資源調配和市場保供。2014-2016年期間，天然氣市場需求增速放緩，新建管網(wǎng)投資回報率下降，建設資金削減，年均新增里程僅0.5萬千米。截至2017年底，中國天然氣干線管道里程約7.4萬千米，每萬平方千米陸地面積對應的網(wǎng)里程約77千米，僅相當于美國的15％，而管網(wǎng)負載程度（單位里程的天然氣消費量319立方米／千米）相當于美國的兩倍。主干管道之間、主干管道與省級管網(wǎng)之間、沿海LNG接收站與主干管道之間互聯(lián)互通程度較低，區(qū)域氣源“孤島”或LNG孤站多處存在，具備互聯(lián)互通功能的樞紐站和雙向輸氣功能的管道較少，管網(wǎng)壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站能力不能有效利用。截至2017年底，三大石油公司管網(wǎng)之間僅實現(xiàn)三處互聯(lián)互通4，對資源調配和市場保供造成較大制約。此外，管網(wǎng)運輸和銷售分離的改革細化方案仍未出臺，盡管供氣企業(yè)在企業(yè)層面開展了天然氣運輸和銷售業(yè)務分離的相關舉措，但離改革文件精神要求還有較大差距。部分省網(wǎng)公司還保留“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的經(jīng)營方式，制約區(qū)域市場化競爭格局的形成。
進口氣過快增長，資源均衡性和保障性不足，多元化供應體系亟待完善。中國天然氣對外依存度快速攀升，進口氣量從2010年的175億立方米迅速增至2017年的946億立方米。進口來源地雖已超過20個國家和地區(qū)，但進口氣量主要集中在土庫曼斯坦、澳大利亞和卡塔爾，三國供應量占中國進口量的70％以上。天然氣進口保障的不確定性增加，土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦中亞三國與中國地理上屬于同緯度，冬季進口管道氣易受寒潮影響發(fā)生欠量，造成短期供應緊張；LNG進口受氣象、海況、航道等影響，不可控因素增多，亟待建立天然氣進口資源保障機制。
責任不落地約東不強，輔助服務市場機制不健。導致儲氣能力嚴重不足。2014年國家發(fā)展改革委即印發(fā)了8號令，提出了地方政府3天、供氣企業(yè)10％的儲氣能力要求，但政策落地和執(zhí)行力度存在欠缺。以地下儲氣庫和LNG接收站儲氣為主，陸上節(jié)約、規(guī)?；疌NG和LNG儲氣為輔，管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐的儲氣系統(tǒng)建設仍然任重道遠。同時，儲氣調峰能力建設監(jiān)管落實不到位，上游儲氣指標完成進度滯后下游用戶更是長期過度依賴上游調峰。同時，由于儲氣調峰市場機制不健全，儲氣設施市場價值缺少價格實現(xiàn)途徑，建設運營投資成本缺少回收渠道；加之輔助服務市場未建立企業(yè)投資積極性不高。截至2017年底，地下儲氣庫形成有效工作氣量77億立方米，占全國表觀消費量的3．2％，遠低于12％～15％的世界平均水平。18座LNG接收站儲氣能力40億立方米，總儲氣能力嚴重不足，難以發(fā)揮調節(jié)季節(jié)需求波動、應對供應風險、平抑市場價格等作用。
（二）政策協(xié)同性不足、支持力度不夠導致天然氣行業(yè)發(fā)展階段性失衡
一是跨部門、跨行業(yè)間統(tǒng)籌協(xié)調不暢，全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展體系尚未形成。受考核倒通影響，各地方目前環(huán)保政策疊加環(huán)保督査集中發(fā)力，“煤改氣”工程突擊整改、集中推進，2013年至2017年的工作任務大量集中在2017年實施，市場平衡狀況難以預判。更應當注意到，除居民“煤改氣”用氣需求外，工業(yè)“煤改氣”增加的用氣需求更為可觀。當前的天然氣產(chǎn)業(yè)不論是供應量還是基礎設施均難以支撐短期需求的爆發(fā)式増長。同時，目前環(huán)保政策上，一方面消費側需要快速擴大天然氣消費，另一方面供應側環(huán)保政策對天然氣增產(chǎn)增供形成硬約東。初步估計，當前按環(huán)保和生態(tài)保護要求需退出的天然氣生產(chǎn)加工處理產(chǎn)能即達到千萬噸的規(guī)模。
二是價格改革還未充分到位。省級門站價格與替代能源掛鉤的定價機制尚未實現(xiàn)動態(tài)調整，峰谷氣價機制還未充分形成，激勵用戶參與調峰的經(jīng)濟手段還不夠，難以發(fā)揮價格平衡供需關系的作用。氣價交又補貼和氣價倒掛現(xiàn)象仍然存在，影響冬季民生用氣保供。市場交易參與程度不高，天然氣交易中心線上交易參與的交易主體較少，交易方式和手段較為單一，還有待進一步摸索形成符合中國國情的天然氣市場化交易體系。
三是管道等線性工程選線和工程建設協(xié)調難度越來越大。受用地用海、保護區(qū)等政策限制，部分基礎設施項目難以落地。由于管道建設運營未實行分稅制，地方收益較少，且承擔了管道安全保護責任，地方積極性普遍不高。綜合影響下，管道建設運營、油氣管道路由協(xié)調難度越來越大，征地遇阻、審批不暢等問題突出，制約項目推進。
四是天然氣保供和應急處置機制不健全。由于缺少統(tǒng)一標準和監(jiān)管，在價格雙軌制的情況下，極個別責任方出于經(jīng)濟利益考慮，不能保證民生優(yōu)先用氣?；ヂ?lián)互通協(xié)調機制和商務模式有待完善，尚未建立日常運行和應急狀態(tài)下的互聯(lián)互通協(xié)調長效機制。商務合作方式仍是“一事一議”，沒有形成程序化、規(guī)范化、市場化的合作模式。
五是天然氣發(fā)展的財稅支持政策有待進一步配套。相當規(guī)模的致密砂巖氣儲量勘探開發(fā)亟須政策支持。頁巖氣、煤層氣開發(fā)經(jīng)濟效益依然較低。關鍵理論、技術和核心裝備研發(fā)扶持力度有限，深層、火山巖氣藏勘探開發(fā)核心技術缺乏深水油氣開發(fā)關鍵技術與裝備仍以進口為主；頁巖氣、煤層氣開發(fā)工程技術與世界先進水平相比仍有較大差距，深部頁巖氣、陸相頁巖氣開發(fā)核心技術仍有待突破。天然氣勘探開發(fā)利用的關鍵技術研發(fā)和先進裝備國產(chǎn)化亟須加大政策支持力度。
三、加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設
支撐行業(yè)協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展
天然氣是優(yōu)質高效、綠色清潔的低碳能源。加快天然氣開發(fā)利用，促進其協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展，是中國穩(wěn)步推進能源生產(chǎn)和消費革命，構建凊潔低碳、安全高效能源體系的重要路徑。加快天然氣開發(fā)利用，是實現(xiàn)人民對美好生活向往的有機組成部分，更是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和打好污染防治攻堅戰(zhàn)的必然要求。2017年國內消費爆發(fā)式増長，天然氣主體能源地位進一步確立。但2017-2018年采暖季局部地區(qū)供應緊張，也暴露出當前產(chǎn)供儲銷體系不健全、產(chǎn)業(yè)鏈體制機制改革步調不一致等突出問題。在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實黨中央、國務院關于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設的任務要求，著力解決天然氣發(fā)展不平衡不充分不協(xié)調的問題，確保天然氣供需基本平衡，民生用氣有力保障，市場規(guī)律得到充分尊重，天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序可持續(xù)發(fā)展。
（一）中國天然氣行業(yè)迎來新時代背景下的快速發(fā)展期
中國政府高度重視天然氣穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展。國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭，會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部等有關部委，努力把天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設作為一項重點工作抓好；各部門、地方和企業(yè)以人民為中心，將保障天然氣穩(wěn)定供應作為重要的民生工程、政治工程，積極謀劃、穩(wěn)妥推進。各部門通過部際聯(lián)席會議機制和周例會機制，推進財稅政策、項目審批等相關扶持政策的出臺，高效協(xié)調并采取有力舉措，推進保供項目快速落地。
全社會逐漸形成大力發(fā)展天然氣的共識。一是經(jīng)過多年發(fā)展，天然氣低碳高效、安全可靠的特性已經(jīng)成為廣泛共識，其清潔能源的定位深入人心?！笆糯蟆眻蟾嫣岢觯袊鐣饕芤呀?jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。天然氣發(fā)展事關國計民生，清潔取暖更寄托了人民對綠水青山的向往，加快天然氣開發(fā)利用已然成為中國推進能源發(fā)展轉型的重要組成部分。各級政府的高度關注引發(fā)社會與媒體的深人聚焦，紛紛看好天然氣產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展趨勢。二是在體制改革、考核倒逼、政策支持等引導下，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)活力逐步釋放，支撐中國天然氣快速發(fā)展。
國際上具有中國天然氣快速發(fā)展的市場環(huán)境。相對寬松的國際LNG市場環(huán)境助力中國天然氣快速發(fā)展。國際LNG市場迅猛發(fā)展，很大程度上突破了傳統(tǒng)管道輸氣的局限，推動了天然氣在世界范圍內不同市場間的高效流通。截至2017年底，全世界已投產(chǎn)LNG項目34個，共102條生產(chǎn)線，總生產(chǎn)能力3.55億噸／年。預計到2020年，規(guī)劃在建LNG項目共計15個，主要分布在非洲、北美、歐洲和亞太地區(qū)，規(guī)劃產(chǎn)能共計約9270萬噸／年。隨著澳大利亞、俄羅斯和美國LNG在建液化項目逐步投產(chǎn)，預計到2020年世界新增LNG供應將超過1億噸／年。需求方面，中國（含臺灣）、韓國、印度等傳統(tǒng)亞洲LNG進口大國及歐洲，預計未來幾年需求旺盛，巴基斯坦、菲律賓、孟加拉國等新興市場需求增長較快?？傮w來看，到2020年國際LNG市場整體供應相對寬松，但仍將呈現(xiàn)個別地區(qū)季節(jié)性供應緊張的特點。
（二）構建中國天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的產(chǎn)供儲銷體系
構建天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的產(chǎn)供儲銷體系，主要包括加快國內勘探開發(fā)、健全海外多元供應、建立多層次天然氣儲備體系、加快天然氣基礎設施建設和管網(wǎng)互聯(lián)互通、精準預測市場需求和建立預警機制、建立完善的天然氣供應分級應急預案、建立健全天然氣需求側管理和調峰機制、建立天然氣發(fā)展綜合協(xié)調機制、理順天然氣價格、加快體制改革步伐等。天然氣產(chǎn)供儲銷體系的建立不可能一蹴而就、一勞永逸，這是一項系統(tǒng)工程，機制作用的發(fā)揮也是漸進式的，需要各地方各部門及油氣企業(yè)間的通力合作。
一是加快形成勘探開發(fā)有序進入、充分競爭的市場機制。嚴格執(zhí)行區(qū)塊退出，全面實行區(qū)塊競爭性出讓。大力推進央地合資合作，留稅于當?shù)?，互惠互利，共同發(fā)展。加快研究制定難動用、邊際儲量的競爭性出讓機制，多措并舉盤活量存量。加強國有油氣企業(yè)保障能力考核，企業(yè)應服務于國家能源戰(zhàn)略，適當降低勘探開發(fā)活動的經(jīng)濟指標約東，切實增加有效供應。例如，探索按6％左右的內部收益率標準來推進致密氣、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣投資項目落地實施。同時，針對四川盆地、鄂爾多斯和新疆地區(qū)主要上產(chǎn)區(qū)，形成增儲上產(chǎn)專項行動方案。統(tǒng)等平衡天然氣開發(fā)與環(huán)境保護的關系，避免出現(xiàn)“消費側要求擴大天然氣消費，供應側勘探開發(fā)活動處處受限”的困境。
二是健全天然氣多元化海外供應體系。海陸并進不斷優(yōu)化中國天然氣進口結構和布局，加快推進天然氣進口國別地區(qū)多元化、運輸方式多樣化、進口通道多元化和合同模式多樣化，積極有序推進進口主體多元化。保障進口，堅持進口貿易和海外投資并重。進口貿易方面，長約和現(xiàn)貨兩手抓在增加天然氣穩(wěn)定供應的同時充分發(fā)揮現(xiàn)貨資源的市場化調峰作用。海外投資方面，突出效益發(fā)展，支持企業(yè)投資海外天然氣上游勘探開發(fā)，増強進口天然氣資源的掌控能力。加強與重點天然氣出口國多雙邊合作，明確國際合作重點項目加快推進。
三是加強儲氣能力建設，建立多層次儲備體系。建立以地下儲氣庫和沿海LNG接收站儲罐為主，重點地區(qū)內陸集約、規(guī)?；疞NC儲罐應急為輔，管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐的多層次儲氣調峰系統(tǒng)。供氣企業(yè)到2020年應擁有不低于其年合同銷售量10％的儲氣能力。城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)到2020年形成不低于其年用氣量5％的儲氣能力，同時相應地修訂《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《城鎮(zhèn)燃氣設計規(guī)范》等。地方政府到2020年至少形成不低于保障本行政區(qū)域3天日均消費量的儲氣能力。作為臨時性過渡措施，儲氣能力不達標的，要通過簽訂可中斷供氣合同等方式落實調峰能力。各省級人民政府負責統(tǒng)籌推進地方政府和城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)備氣能力建設，儲氣設施要集約規(guī)模化運營，避免“遍地開花”。加強儲氣能力建設情況的跟蹤調度，對推進不力、違法失信等行為實行約談問責和聯(lián)合懲戒。
四是完善天然氣基礎設施建設和互聯(lián)互通推進機制。加快規(guī)劃內管道、LNG接收站等項目建設，專項推進管道互聯(lián)互通。加強基礎設施建設各級規(guī)劃間，以及基礎設施建設規(guī)劃與國土空間、城鄉(xiāng)建設、用地用海、林地占用等規(guī)劃以及生態(tài)保護紅線的銜接，特別是要保障項目用地用海需求。落實簡政放權精神，簡化優(yōu)化前置性要件審批，積極推行并聯(lián)審批、前置改后置等方式，縮短項目合規(guī)建設手續(xù)辦理和審批周期。短中期以保障京津冀及周邊和汾渭平原天然氣安全供應為目標，盡快制定環(huán)渤海LNG儲運體系實施方案。LNG接收站集約布局、規(guī)模發(fā)展，鼓勵多元主體建設，鼓勵站址和岸線資源共用共享；優(yōu)先考慮現(xiàn)有LNG接收站周邊和條件較好、前期工作相對成熟的港區(qū)進行擴建和新建。加強站線統(tǒng)籌規(guī)劃，形成覆蓋沿海主要消費區(qū)域，與國家主干管網(wǎng)互聯(lián)互通且向內陸進一步輻射的外輸管道。中長期加快完善全國性主干管網(wǎng)，形成對接全國天然氣主要消費區(qū)和生產(chǎn)區(qū)關鍵節(jié)點和關鍵線路雙向輸送，進口和國產(chǎn)氣充分連通，多氣源、跨區(qū)域互濟調峰、協(xié)同保障的管網(wǎng)體系。對天然氣基礎設施和互聯(lián)互通重大工程開展專項督察督辦。
五是建立天然氣發(fā)展綜合協(xié)調機制。強化供用氣雙方契約精神，推動供用氣企業(yè)全面簽訂合同，鼓勵簽訂中長期合同。“煤改氣”堅持“以氣定改”，在落實氣源前提下有規(guī)劃地推進；突出京津冀及周邊等重點區(qū)域，保重點的同時循序漸進。建立完善天然氣領域信用體系，對相關合同違約及保供不利的地方和企業(yè)，根據(jù)情形納人失信名單，對嚴重違法失信行為實施聯(lián)合懲戒。將頁巖氣、煤層氣財政補貼政策延續(xù)到“十四五”時期，對致密氣新井開發(fā)利用量給予財政補貼支持。研究對地下儲氣庫建設的墊底氣采購支出給予中央財政補貼，對重點地區(qū)應急儲氣設施建設給予中央預算內投資補助支持。在第三方機構評估論證基礎上，研究液化天然氣接收站項目進口環(huán)節(jié)增值稅返還政策按實際接卸量執(zhí)行。積極發(fā)展沿海、內河小型LNG船舶運輸，推動出臺LNG罐箱多式聯(lián)運等方面的相關法規(guī)政策、標準規(guī)范。
六是建立健全天然氣需求惻管理，細化預警、調峰和應急機制。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程、能源結構調整、價格政策等多種因素，精準預測天然氣需求，尤其要做好冬季取暖期分結構需求預測。建立天然氣供需預警機制，及時對苗頭性、傾向性、潛在性的供需問題做出預測預警，健全通報和反饋機制，確保供需椅接。堅持天然氣合理、高效利用，新增天然氣量優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民和大氣污染嚴重地區(qū)的生活和冬季取暖散煤替代，重點支持京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原，實現(xiàn)“増氣減煤”。研究出臺調峰用戶管理辦法，建立健全分級調峰用戶制度，按照“確保安全、提前告知、充分溝通、穩(wěn)妥推進”的原則適時啟動實施。各地方人民政府要切實承擔起民生用氣的保供主體責任，縣級以上人民政府上游供氣企業(yè)和城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)要嚴格按照“壓非保民”原則做好分級保供預案和用戶調峰方案。建立天然氣保供成本合理分攤機制，相應應急支出由保供不力的相關責任方全額承擔，參與保供的第三方企業(yè)可獲得合理收溢。
七是理順天然氣價格機制。落實好居民和非居民門站價格水平并軌政策，合理疏導居民用氣銷售價格。鼓勵城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)建立上下游氣價聯(lián)動機制，鼓勵有條件的地區(qū)先行放開大型用戶終端銷售價格。鼓勵和支持供氣企業(yè)和天然氣用戶協(xié)商建立調峰價格機制。減少供氣層級，加強配氣環(huán)節(jié)監(jiān)管，切實降低過高的省內管道運輸價格和配氣價格。鼓勵用戶自主選擇資源方和供氣路徑、形式，大力發(fā)展區(qū)域及用戶雙氣源多氣源供應。落實地方主體責任，對低收入群體、北方地區(qū)農(nóng)村“煤改氣”居民家庭等給予補貼，確保低收入群體生活水平不因價格改革而降低。加強天然氣價格監(jiān)督檢查，查處價格違法行為。中央財政要充分利用大氣污染防治等資金渠道加大支持力度，保障改革措施平穩(wěn)實施。有序推進天然氣現(xiàn)貨市場建設，建成由期貨交易平臺和若干個區(qū)域現(xiàn)貨交易平臺組成的，覆蓋環(huán)渤海、華南、華中、川渝等天然氣主力消費區(qū)，統(tǒng)一開放、競爭有序的天然氣市場體系。復制原油期貨的成功經(jīng)驗，依托環(huán)渤海LNG儲運體系建設，先行先試探索推出天然氣期貨。八是加快天然氣體制改革步伐。貫徹落實中共中央國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，推動改革任務落地見效。深化油氣勘查開采管理，切實加強國內資源勘探開發(fā)力度，盡快出臺天然氣管網(wǎng)體制改革方案，明確市場預期，鼓勵企業(yè)投資管網(wǎng)建設。督促企業(yè)落實天然氣管網(wǎng)等基礎設施向第三方市場主體公平開放。加快放開儲氣地質枃造的使用權，配套完善油氣、鹽業(yè)等礦業(yè)權的租賃、轉讓廢棄核銷機制以及已開發(fā)油氣田、鹽礦的作價評估機制。鼓勵油氣、鹽業(yè)企業(yè)利用枯竭油氣藏、鹽腔（含老腔及新建）與其他主體合作建設地下儲氣庫。
結束語
在應對氣候変化、推進能源綠色低碳轉型的國際大背景下，遵循“十九大”提出的新兩步走戰(zhàn)略，大力推進生態(tài)文明建設，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，建設美麗中國，天然氣發(fā)展迎來了難得的歷史機遇。
2018年，中國天然氣仍會是快速發(fā)展的一年，預計表觀消費量在2710億立方米左右（不含向港、澳供氣），同比增長13.5％，增速較2017年有所下降。其中，工業(yè)燃料用氣將明顯增長，消費量約900億立方米，同比增速18.4％，占比升至33.2％；城鎮(zhèn)燃氣和天然氣發(fā)電依然保持較快增長，消費量分別約為1050億立方米和500億立方米，占比分別達38.7％和18.5％；化工用氣態(tài)勢持續(xù)低迷，消費量約260億立方米，占比不足10％。預計2020年、2030年、2050年天然氣在一次能源消費結構中的占比將分別提升到近10％、14％和15％左右。
2018年，中國天然氣產(chǎn)業(yè)既是充滿挑戰(zhàn)的一年，更是深化改革之年和天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設攻堅之年，必須守住中國天然氣發(fā)展的安全底線，保證天然氣安全平穩(wěn)供應，滿足人民日益增長的用氣需求。同時，也要認識到短期內強化凋峰等基礎設施建設、加快増儲上產(chǎn)步伐、構建多元化供應體系都面臨嚴峻挑戰(zhàn)，必須要攻堅克難，以釘釘子的精神做實做細做好各項工作。
2018年，《中國天然氣發(fā)展報告》白皮書已成功排出三年，搭建了一個推進中國能源大轉型與探索天然氣產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展的交流溝通平臺。期待2018年《中國天然氣發(fā)展報告》的發(fā)布，能進一步激發(fā)社會各界凝聚共識，共同掛進天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設。在此，我們誠地感講各相關部門、研究機構、行業(yè)學會、企業(yè)、國際機構以及眾多專家的大力支持和幫助。(來源：石油工業(yè)出版社)
注釋：
1本節(jié)國外儲量、生產(chǎn)、消費和貿易的數(shù)量和增速數(shù)據(jù)主要來源于《BP世界能源統(tǒng)計），國內儲量數(shù)據(jù)來源于自然資源部《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報（2017）》。
2本節(jié)國內天然氣產(chǎn)量數(shù)據(jù)來源于國家發(fā)展改革委運行局和國家統(tǒng)計局，天然氣進出口數(shù)據(jù)來源于國家海關總署。
3MMBtu：百萬英熱單位。
42017年底實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)3處互聯(lián)互通，分別為西氣東輸二線和川氣東送管道在湖北武穴壓氣站、西氣東輸二線與廣東省管網(wǎng)在廣州壓氣站、陜京線與安濟線在安平壓氣站實現(xiàn)互聯(lián)互通。
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